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底特律为什么会成为鬼城?
作者:admin    发布于:2016-04-24 09:02   
摘要:谢邀 正如这个问题的标签所写,这个问题,最好的答案应该由城市规划方面的专家来回答。(注, @Rainvoo 在评论中提到,真正城市规划者在此事里能起到的作用有限,所以,这里所说的城市规划,是一种广义的说法,基本上是政客眼中的政策制定过程,和作为专门工

谢邀

正如这个问题的标签所写,这个问题,最好的答案应该由城市规划方面的专家来回答。(注,@Rainvoo 在评论中提到,真正城市规划者在此事里能起到的作用有限,所以,这里所说的城市规划,是一种广义的说法,基本上是政客眼中的政策制定过程,和作为专门工作的城市规划有相当距离。)

因为底特律今天的状况,正反映了美国城市规划者在过去半个多世纪以来,所犯下的诸多错误,和他们所面对的,艰难决择。

底特律所面对的问题,显然不只是这一座城市,而是美国在后工业化时代诸多城市的缩影。

这是美国大城市人口数量变化图:

可以看到,美国东部和中部的传统工业城市,在二十世纪上半叶,人口的增长已经开始放缓,到二战后,都不约而同的出现了人口的降低。就连纽约,也在这一时期出现了降低。这批城市,在图中用“锈带”(Rust Belt)来标出。

之所以被称为“锈带”,自然是指这些城市已经进入了后工业时期,传统工业开始走向衰败,像机器生了锈。在新英格兰地区,纺织业是当年第一个全面工业化的行业,但是也是自动化最早遭遇瓶颈的行业。在二十世纪初,就开始向劳动力更廉价的南方转移。像匹兹堡的钢铁行业,则在战后面临业生产设备老化,效率降低等问题,竞争力上就输给了战后新起的海外对手。

对于底特律,其支柱行业无疑是汽车。

汽车城在二战期间达到了颠峰。这时期因为战争的关系,在政府管治下,企业无法用加薪的方法吸揽工人。于是,美国企业开始大量了提供企业福利。其中,以通用汽车为首,创立了现代的企业养老金制度。大批公司还同时开始提供了医疗保险等福利。

在战后的冷战大环境下,美国的汽车行业和政府达成共识,到全力支持政府的冷战政策。这冷战的统一战线里,自然也包括了工会。1950 年,汽车行业和工会达成了共识,就是“底特律协约”(Treaty of Detroit)。这份协议通过长约和肯定企业福利制度的方式换取工人不罚工,并允诺会随着经济发展调整工资。

由企业提供工人福利,是件不靠谱的事,其中最大的问题,莫过于养老金。毕竟,对于普通工人来说,养老是一个数十年后的事情。这对于一个企业来说,这么一大笔钱放在那里,决不可能只放在那里闲着,而一定要被拿来投资。这就要求企业有极其好的金融管理和风险评估能力,最重要的,是企业能正确的估计自身的发展,并以此来调整养老金计划。

美国的汽车行业就错误的评估了自己的未来。定下协约的 1950 年代,依然是美国汽车业的黄金时代,条款必然相当大方。但到了 1960 年代,竞争初起,汽车行业面临着成本等多方面的挑战。这时候,美国汽车行业做出的,是一个赌未来的决定:它们和工会约定,为了加强企业竞争力,延缓曾经允诺的工资上涨,而是把这部分回报延到未来的养老金里。也就是说,汽车行业借了一笔高利贷,放下了一个定时炸弹:它们只有不停的高速发展,保持自己的行业霸主地位,保持高利润,才能在这些工人退休时,支付的出这笔钱。

但事与愿违,美国汽车行业的霸主地位不在,这颗炸弹终于在经济衰退中爆炸。而美国政府也不得不出面救助,只因汽车行业已经成了美国最大的养老机构,如果不稳住它,整个社会都会出现动荡。(这次底特律宣布破产,直接触发点,据称也是有 35 亿美元的养老金黑洞)。

伴随工业衰退的,自然是工作的消失。

工作的消失是多方面的。除了经济自身的原因,也有技术的发展。

比如,在和工会签下协议后,汽车行业想到的一件重要的事,就是去自动化流水线。因为在劳资谈判中最强势的,是执行最危险工作的工人,工厂在这些工人身上花得钱也最多。于是,汽车厂首先把这些风险位置用自动化的机器人替代掉了,并进一步的自动化其他环节,最终实现了效率增加,带来的,自然是大规模裁员。这一趋势,到了 80 年代,在信息技术革命下,还在进一步加强。

与此同时,南方在罗斯福新政和二战军工企业大发展的情况下,终于尝到了工业化的好处,要发展自己的地方工业。他们开始解决自身的种族问题,通过廉价的资源和劳动力,以吸引大量北方工业南下。这样带来了南方城市人口的增长,就是上图中的“阳光带”(Sun Belt)。

可是,南方的黑人没有意识到这个趋势,依然在大规模北上。黑人的这一次北上始于二战。在黑人领袖的威胁下,罗斯福同意,政府机构,军工企业,在招工时不能有用工歧视。广大企业当然欢迎这个决定。于是黑人大量涌入北方和西部。到二战结束,底特律汽车工业所雇的黑人已占了总工人数的 15%。

但随着整个工业的衰退,失业率开始上升,最晚入行也是最无技术无经验的工人,主要是黑人,被解雇,而依然源源涌入的南方黑人,也因为找不到工作,而被困在了城市了。与此同时,美国随着婴儿潮的到来,进入郊区化的发展时期。

郊区化实际上是伴随着城市的发展出现的。早在 19 世纪上半叶,随着纽约的发展,大量买不起房的中产阶级就已经开始住到了布鲁克林,乃至新泽西。Union Ferry Company 的轮渡每天要接送 7 万人上下班,此外还有 10 万人坐马车。与此同时,市中心工业区附近,住得就都是没钱的穷苦工人了。

现代郊区的概念,是二战后出现的(但也有人说,像福特在 1920 年代在底特律郊区建了著名的 River Rouge 厂区,已有早期郊区化的特征)。也是首先在纽约郊区,Levittown 是第一个面向中产阶级而大规模兴建的卫星城。1950 年代高速公路的兴建,加速了人口外迁的过程,也把城市分割成了一个个互不通气的区。慢慢的,城市里好区坏区的概念越发深入人心,就形成了穷人住城里,中产阶级白天上班,晚上离开的节奏。

就这样,支柱产业的困境和人口的逆向流动,让城市的发展限入衰退,“锈带”城市人口开始缩减。从 1950 年到 2007 年,底特律人口缩减了 55%,同时期,圣路易斯人口缩减 59%,克里夫兰 55%,辛辛那提减了 41%,费城 30%,

人口大量迁出到郊区带来的不仅是城市税收的锐减,也让城市里出现了大量的废弃房屋。以底特律为例,2010 年的调查表明,有 3.3 万户被遗弃的房屋,9 万块空地,占全部居住房的 1/3。据估计,底特律城区总共有 4 到 5 万被遗弃的建筑。这些被弃置的房屋,荒废的街道,就对城市的日常设施维护提出了巨大的挑战。

任何一个城市,一个地区,到一栋房屋,都有自己的运命。

1960 年美国的调查表明,有 1/5 的居民用房处于破败的状态,需要更新。对于一个经济在不停扩张的城市,一个健康的房地产市场应该能够自己完成这个以新换旧的替代过程,保持城市的良性循环。当地方经济处于下坡路时,市场会放弃这些地方。美国中西部无数的鬼城,见证了一个个小城的兴衰。

但是,当衰退发生在一个大城市,人口密集地区时,人们无法一走了之,而是会选择如何挽救它。

这时候,城市的领导者,就要对城市的未来做出相应的规划。美国大举挽救后工业化城市的努力,大约也可以说从二战以后开始。

对于城市的领导者来说,他们面对几个选择。

一个是任其自然,让市场自己来解救自己。但是,对于民选官员来说,为了向选民交待,不作为不是一个选择。

一个是承认城市经济衰退的必然性,完成城市的转型。但是,对于民选官员来说,你很难向选民坦言这个城市已经荣光不再,他们需要面对现实,让他们投你的票。

还有一个就是要知难而上,立志要带领城市完成经济复兴。

美国在二战后就是这样一个状态:刚打赢了二战,美国人自信心爆棚,认为没有自己搞不定的困难。当时的整个经济还处于绝对的优势,美国人也不可能看到任何经济上的衰退。对于美国的领导者来说,城市所面临的问题,就是城市和郊区的竞争。

于是,1949 年国会通过了《住房法案》(Housing Act),试图通过大规模的改造旧城区,来让城市恢复生命力,美名曰“城市续新”(urban renewal)。当时的社会理论认为,破败的城区本身是问题之源。有了破房子,才有了高犯罪率,影响了地方商业发展。如果能翻新这些旧房,就能让整个社区焕然一新,再建设高速公路,改善城市投资环境。

结果,在 1949 年到 1963 年这 14 年间,有 60 万家庭从贫民窟里被迁出重新安置,其中,只有 1/3 是白人家庭,联邦政府总共投入了超过 60 亿美元。

但是,理论错误,自然无法指望能有奇迹。整个工程从本质上就是把这些穷人来了个大搬家,从一个地方搬到了另一个地方。只有 7% 的家庭迁入了郊区,其他家庭只是换到了政府新建的公共房里。而本质问题,住房市场本身,依然照旧。新的住房也就缺少维护,迅速破败,变成新的贫民窟。同时,新清出来的地区,其投资环境没有本质改变,也就无法达到政府期待的重启城市经济的目的。

到 1960 年代中期,联邦政府的“城市控制”(city control)战略已经被人认定失败。郊区继续高歌猛进,市区进一步衰败。

这之后,联邦政府又执行了一系列的其他城市救助计划。即使到了里根时代,联邦政府虽砍掉了大量对地方的经费支持,在 86 年,以及 90 年,还是推出了两个大型的建设项目。

但是,这些项目基本上可以用偶有亮点,整体失败来形容。一方面政府没有正确把握形势,选择最有效的策略,另一方面联邦政府各机构自己疏于沟通,和地方也一向缺少协调,很难保持长期持续的投入,自然造成大量的浪费。

到了 90 年代,整个城市衰退的形势随着几个主要城市开始走出低谷变得清晰起来。

60 年代出生的新一代开始进入社会,这些人中有相当一部分并不欣赏郊区大房子的生活。他们被城市里的文化生活和工作环境所吸引,选择重新搬回城市。于是有相当一部分城市开始复兴。

首当其冲的,是纽约和波士顿这样的地区。这些地方的经济并没有遭受实质性打击,城市所遭遇的衰退,其实是郊区化的趋势让投资被分流所造成的。而城市本身无论从商业还是文化生活,底蕴尤在,通过市场机制,自然的调节回来。一些破败地区,也就随着中产阶级的回归,开始了所谓的“中产化”(gentrification)的过程。像华盛顿特区这样的地方,因为中产化的加强,很多黑人已经无法支持日益上涨的房价,开始选择离开了。

除此之外,像丹佛,匹茨堡等城市,通过领导者的成功运作,完成了市中心的转型,建立了更具有可持续发展的商业环境。

相比起来,像底特律这样的城市,到了 60 年代,领导者已经面对着一个重要决择:开始转型,还是相信自己的老路。

汽车城和它的几大汽车公司一道,选择了相信自己。

这是 1963 年《纽约时报》的头版标题:《汽车城高歌猛进》

州长乔治·罗姆尼(George Romney)在报导中说:“今年春天虽然充满了严冬的寒意,底特律现在一丝忧虑也没有”。

是的,整个汽车城被这样一个乐观的态度所支持,它的发展计划也自然是按照不断前进的构想制定的。被人为延后的汽车工业崩盘,也人为的为底特律制造了一种期待。而这种前进的预想,一直支持了底特律几十年,最终不可收拾。

这种乐观气氛,可以参照附近另外一个被汽车工业重创的城市 Flint。直到 21 世纪,Flint 的发展计划依然是 1965 年的计划。这个计划里,假想 Flint 最终会达到 25 万居民。而实际,Flint 的人口,在 1960 年就永远的达到了颠峰,20 万人,然后开始下滑。随着通用汽车在 Flint 陆续裁掉 8 万工人,Flint 的人口已经降至 10 万出头。到 2010 年,Flint 才开始重新制定其发展计划。

相比起来,底特律的顾虑更大。即使进入到 90 年代,汽车工业已开始步履为艰,城市领导者依然难以痛下决心调转方向。他们认为,底特律底蕴尤在。汽车工业为底特律提供了强大的技术支持,而 Motown 本身,也不缺文化沉淀,更有福特基金会这样资金雄厚的慈善机构一直致力于地方发展。这最近这些年,底特律市中心一些地区也不乏复兴趋势。像波士顿,华盛顿这样的地方,都花了三十年时间才扭转颓势,所以还要留给底特律足够时间,让它自己重新焕发青春。

这时候,来自欧洲的经验,突然开始冲击美国的决策者。

苏联解体,两德统一,东欧巨变。最明显的是东德,突然间,大批民众离开东德前往西德,东德的工业尽废。从一定程度上说,东德在短时间内,城市开始全面衰退。东德重镇莱比锡在 10 年间人口减少 12%,从 1970 年到 2005 年,莱比锡的制造业从业人数减少 90%。

与底特律这样的城市不同的是,东德城市没有什么可犹豫的,那里从政府到民众,都意识到大势所趋,无可挽回。于是,从上到下,开始了一次全面的城市瘦身运动(“shrinking cities”)。以莱比锡为例,就有计划的拆掉了大量废弃房屋,兴建绿地,集中力量,以教育,医疗等为重点,发展市中心地区。在进入 21 世纪后,终于挽住颓势,经济开始复苏。

欧洲的相对成功,和锈带的持续衰退形成对比,让美国的不少城市规划者开始大力支持城市瘦身。他们认为,底特律这样的城市和纽约等城市完全不同,地方的支柱产业处于长期衰退已经无可挽回,不可能指望出现足够的新商业活动来完全替代正在消失传统制造业。要想让城市自然恢复,要等的可不是二三十年。所以,必须下定决心,主动瘦身,应能像欧洲那样,在短时间内完成重启。

2009 年当选的底特律市长,前活塞队球星 Dave Bing 就承诺,要大刀阔斧的拆除上万间被弃置的房屋和相关道路,改建成绿地,甚至耕地。

但是,承诺只要张张嘴,要实现的难度,远比预想的要难。主要的阻力,有两个。

一个是钱。

这样的工程,当然要花很多钱,对于人口渐减,城市收入大幅下滑的市政府来说,经费本来已经捉襟见肘。改建成绿地,又不是什么商业投资,基本是个净投入。

另一方面,联邦政府和国会出于自身政绩需要,更希望能够直接增加就业的计划,就是兴建新的大型建设项目,也就更喜欢把钱花在经济蒸蒸日上的地区。最有效的瘦身,是要联邦和地方政府长期目标明确的通力合作,这对于喜欢各自为战的美国,也不大容易。

地方政府如何腾挪出钱来,就是个问题了。

另一个是居民。

城市瘦身,和选举不同。选举只要大部分人支持,而瘦身,清理一个地区,说白了就是拆迁,就要这个地区所有的地产所有者都同意。这个,在欧洲能够相当顺利的进行,需要一个强力的政府,而这,正是美国人所一贯害怕的。

支持瘦身者的重大胜利,是 2005 年高院在 Kelo v. New London 案上作出的判决:高院在 5-4 的判决中,认定地方政府可以为了公众利益而收回私有财产,既使地方政府所支持的项目并不一定能成功。

但是,对此判决的反对意见也相当大,而且,保守派和自由派都反应强烈。持反对意见的保守派大法官 Clarence Thomas 认为,拆迁这种行为对少数族裔,弱势群体是不公平的。Thomas 特别提到了 1981 年密歇根高院把底特律的 Poletown 地区强行征给通用汽车建工厂的行为。底特律人有很多自然也对当年这事愤愤不平,认为这是政府和汽车工业勾结的结果。

对于黑人来说,拆迁不可避免的和二战后联邦政府进行的“城市续新”中,大规模城市拆迁行为联系起来。早在 1963 年,著名黑人作家,民权运动领袖 James Baldwin 就曾在电视采访中不客气的把城市拆迁计划比作种族清洗,清扫黑人。当 Dave Bing 重提拆迁时,同样的指责自然也重新冒了出来。

所以,虽然有了 Kelo 案判决在手,大部分锈带城市在瘦身时,更多的选择了土地银行(land bank)这样的形式来逐步完成改造。土地银行由政府或非盈利机构建立,有计划的把弃置的房屋和土地的所有权廉价收回,逐步成批的处理。土地银行并非是新事务。早在 1971 年,圣路易斯为了抑制城市衰退,就成立了第一个大型土地银行,后来几个锈带的大城都成立了自己的土地银行。像 Flint 的土地银行就回收了上万家空房,拆毁了一千多家,重新开发了 2500 家。但是,离解决城市问题还远远不够。

说到底,政治家在瘦身的同时,必须要给出一个令人信服的愿景,才能获得绝大部分选民的支持,选择把自己的房屋卖回给政府,让从联邦到民间组织都愿意为一个目标出钱出力。但这儿,在美国所遇到的阻力,自然远比欧洲要大。

美国的城市规划者,需要针对美国的每个城市,设计出创造性的拆毁重建方案,赢回民众的信心。

否则,底特律还会在鬼城的道路上,走上很长的一段时间。

本人对城市规划并不了解,相关内容多来自
Facing the Urban Challenge: Reimagining Land Use in America’s Distressed Older Cities

T.J. Billitteri, Blighted Cities, CQ Researcher, Volume 20, Number 40, Pages 941-964, Nov. 12, 2010

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